Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК) створювали 2015 року як фундамент антикорупційного блоку. Інституція стала на ноги лише з другої спроби — після зміни закону (колегіальна модель управління себе не виправдала), коли 2020 року НАЗК очолив Олександр Новіков. Агентство взяло на себе лідерство, але з часом у його незалежності почали проявлятися серйозні лакуни — не лише через приховане підлаштовування керівника під владу, а й через внутрішні управлінські проблеми. Це підтвердив і міжнародний аудит, оприлюднений 2023 року.
Призначення на посаду голови НАЗК колишнього детектива НАБУ, а ще раніше офіцера СБУ Віктора Павлущика було сприйняте неоднозначно тими, хто добре знає систему. Серед претендентів дійсно були значно досвідченіші люди, готові очолити інституцію без тривалого періоду адаптації. Проте головою НАЗК став саме Павлущик.
На той момент, коли за нього проголосували всі шість членів конкурсної комісії, у його резюме були: розслідування «плівок Вовка» та справи голови Верховного суду Всеволода Князєва, а також той факт, що Павлущик став першим детективом, до якого були вжиті заходи безпеки. Але після цього до образу додалася тінь дистанціювання від НАБУ та САП під час липневої кризи, коли парламент проголосував за обмеження повноважень антикорупційних органів. Наслідки такого голосування, як продемонстрували «плівки Міндіча», могли бути руйнівними. Самі плівки ще виразніше підсвітили не лише публічну позицію Павлущика, а й можливе залучення окремих співробітників НАЗК до схем Міндіча.
У кулуарах дедалі голосніше говорять про його зв’язок із Банковою, яка нібито забезпечила йому перемогу на конкурсі.
Що насправді відбувається з НАЗК? Чому його голова — досвідчений детектив із репутацією — обрав саме таку лінію поведінки? Як він пояснює проблеми з ефективністю інституції, яка пропустила величезний корупційний анклав в «Енергоатомі»? Чому не спрацювала антикорупційна програма? Де були антикорупційні уповноважені, які мають перевіряти договори контрагентів державних підприємств? Чи аналізувало НАЗК рішення уряду, яке створило схему «шлагбаум»? Де в цій історії викривачі, якими теж займається НАЗК?
Про все це ми розмовляли з головою НАЗК Віктором Павлущиком у першій частині інтерв’ю.
Про мовчання у кризу, синдром детектива та перевірку «кротів»
— Вікторе, якби сьогодні ви могли повернутися до 22 липня, чи підтримали б публічно НАБУ та САП?
— Ми підтримували, підтримуємо і будемо підтримувати Національне антикорупційне бюро та Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру. Чи змінили б ми рішення про публічну комунікацію? Найімовірніше, але за тих самих умов рішення було б таким самим. Чи було воно правильним? Для когось — так, для когось — ні. Липневий випадок — лише частина ширшої картини. Спроби обмежити антикорупційні органи відбуваються постійно, зокрема й щодо Національного агентства з питань запобігання корупції: навесні, наприклад, хотіли практично знищити інструмент моніторингу способу життя, скоротивши строки до нереальних. Тому і тоді, і зараз я бачу проблему ширше.
— Проте в уявленні суспільства та медіа НАЗК завжди було частиною антикорупційного блоку разом із НАБУ, САП і ВАКС. Ваше мовчання показало протилежне. Що змінилося?
— Я не погоджуюся з цією тезою. По-перше, ми не мовчали, просто не комунікували позиції публічно, і це різні речі. По-друге, наша позиція була відома: ми висвітлювали її у Верховній Раді, на комітетах, відповідали Громадській раді, подавали аналіз ситуації та законодавства, яке було підставою для рішень. Рішення про непублічність комунікації було свідомим — ми це неодноразово обговорювали всередині.
— За моєю інформацією, далеко не всі в НАЗК підтримали рішення не виходити в медіа. Чи не заважає вам «непублічність» колишнього детектива?
— Я несу відповідальність за всі рішення органу, незалежно від внутрішніх дискусій. Мій досвід, звісно, впливає на мене як на людину, але рішення ухвалюю лише на підставі фактів і обставин.
Щодо ролі НАЗК. На відміну від НАБУ, САП і ВАКС, які зосереджені на розслідуваннях, наш мандат значно ширший — антикорупційна політика, стратегія, програма, моніторинг і координація їхньої реалізації більш як 110 інституціями, робота з Кабміном, декларування, перевірки, моніторинг способу життя та інше.
Ми зважали на ризики для самого НАЗК: відомство могло стати предметом політичних торгів. Моїм завданням було не допустити, щоб Агентство стало розмінною монетою, як і у випадку весняної спроби обмежити наш функціонал, коли відповідні поправки було внесено перед другим читанням до законопроєкту про посилення інституційної спроможності АРМА, який від початку жодним чином не стосувався діяльності НАЗК.
— Тобто ви хочете сказати, що проявили стриманість для того, щоб зберегти інституцію?
— Стриманість — це дуже точне слово. Дійсно, з моменту мого призначення публічні комунікації НАЗК стали стримані. І будуть — чому, я вже пояснив. Я точно не шукаю шляхів набрати політичні бали публічністю, моя мета на цій посаді не політичне майбутнє, а реальні результати.
— Однак будь-який опонент сьогодні вам скаже, що в такій реперній точці, в якій країна перебувала в липні, ваша стриманість зіграла на руку Банковій. Невже ви цього не розумієте?
— Я не живу в парадигмі: якщо ти не за, то ти проти. Я не приєднуюсь до однієї чи іншої групи. Це занадто спрощений підхід. Є багато факторів, що впливають на будь-яке рішення, і позицій з кожного питання може бути кілька. У суспільстві, на жаль, часто все намагаються звести до чорного й білого, але в реальності так не працює.
— Коли ви почули фразу на плівках Міндіча про «двадцятку у НАЗК», що ви відчули?
— Звичайно, мені неприємно чути таку інформацію. Але ми відразу відреагували і почали внутрішню перевірку.
— На засіданні комітету ви заявили про строк перевірки до 10 січня. Наскільки реально завершити її раніше? І що саме НАЗК іще перевіряє, якщо частину даних, за вашими ж словами, уже встановлено: особа зі «спецперевірки» ідентифікована, довідка не збігається зі змістом розмов. У чому об’єкт подальшої перевірки?
— Ми перевірили версію, яку було озвучено на засіданні тимчасової слідчої комісії, і вона не знайшла свого підтвердження, досліджуємо далі низку виокремлених версій. Проте є два різні вектори. Є інформація з конкретними даними щодо осіб, згаданих на плівках, а є абстрактніші фрагменти, які потребують глибшого аналізу.
— Тобто ви ще занурюєтеся в інший масив даних, про який публічно не йшлося?
— Так. Адже важливо перевірити всі версії. Мета — встановити істину, а не призначити винного. Ми забезпечимо якісну перевірку, взаємодію з НАБУ і максимально залучаємо громадську раду для прозорості. Я зацікавлений у виявленні будь-яких порушень. Ми досліджуємо велику кількість інформації, включно з можливими згадками про працівників НАЗК.
— Ви про вашого заступника Миколу Корнелюка?
— Це питання також перевіряли. І не секрет, що вихідці з прокуратури можуть бути знайомі між собою. Але з тим фігурантом, про якого йдеться, мій заступник не спілкувався щонайменше вісім років.
Про ефективність НАЗК, невиконання антикорупційної програми та генпрокурора за конкурсом
— НАЗК — потужна інституція, яка мала би стати фундаментом антикорупційної системи. Але сьогодні очевидні питання її ефективності: операція «Мідас» показала масштабну корупційну схему, якої НАЗК не попередило. У чому провал — у повноваженнях, механізмах, реалізації чи відсутності реакції інших органів влади?
Василь Артюшенко, ZN.UA
— Я з цією тезою категорично не погоджуюся. Представники НАБУ на ТСК чітко сказали: жодна перевірка не могла виявити таку схему, як «шлагбаум». І це важливий момент. Тому аналізувати варто не конкретно енергетику, а дивитися ширше. Попередньо ми бачимо, що ключові чинники, які зумовили виникнення виявленої НАБУ схеми, перебувають у площині публічних закупівель, які навіть у світовому масштабі є одним із найбільш вразливих для корупції секторів і корпоративного управління. У проєкті нової антикорстратегії ми вперше закладаємо самостійні підрозділи, присвячені саме системним проблемам у закупівлях та енергетиці, а також пропонуватимемо низку ініціатив щодо корпоративного управління. Зі свого боку ми також очікуємо і дуже розраховуємо на додаткову інформацію від НАБУ, щоб врахувати її в наступній стратегії.
Якщо говорити про превенцію, то вона не зводиться лише до покарання. Це комплекс заходів: освіта, зміна ментальності, зменшення дискреції, побудова процедур. Невідворотність покарання — лише один і далеко не найвагоміший елемент. Тому твердження, що «запобігти легше», некоректне.
— І все-таки спробуймо на прикладі «Енергоатому» розкласти по поличках, як мав би спрацювати механізм запобігання корупції в державі: антикорупційна стратегія й державна програма, декларування та перевірки, антикорупційна експертиза нормативних актів, інститут антикорупційних уповноважених і викривачів — увесь інструментарій НАЗК. Давайте протягнемо ниточки від цього кейсу до системних проблем?
— Щоб дати повноцінну відповідь, треба працювати з конкретними даними й аналізувати їх професійно. Очікувати, що існує якась універсальна пігулка від корупції, наївно. Навіть у європейських країнах близько 70% громадян переконані, що корупція є досить поширеною загалом у країнах ЄС. У Сінгапурі мені подобається формулювання: там не борються з корупцією, а контролюють її, розуміючи, що вона є завжди.
Щодо «Енергоатому». НАЗК у січні 2025 року склало акт перевірки організації роботи із запобігання і виявлення корупції у компанії та надало низку рекомендацій. Але важливо розуміти, що ми не перевіряємо державної таємниці, витрат чи закупівель, — це компетенція Державної аудиторської служби, Рахункової палати та інших органів. Наш мандат — оцінювати заходи запобігання корупції, ризики та необхідні зміни. За результатами ми надали рекомендації та видали приписи щодо усунення причин і умов, які виявили під час перевірки. До прикладу, йдеться про рекомендації забезпечити призначення антикорупційного уповноваженого, забезпечити розробку та внесення змін до антикорпрограми, посилити відповідальність за вчинення корупційних та/або пов’язаних із корупцією правопорушень, вдосконалити роботу з корупційними ризиками, забезпечити реальний вплив висновків уповноважених на прийняття рішення щодо укладення договору тощо.
— Це була планова перевірка чи реакція на звернення ТСК щодо закупівель «Енергоатому», про яку згадував народний депутат Ярослав Железняк на засіданні?
— У НАЗК затверджується річний план перевірок, він публічний і доступний на сайті. Ця перевірка також була однією з планових, оскільки товариство підпадає під критерії, визначені законом, тобто має понад 50% власності держави. Також ми діяли за результатом аналізу медіа щодо можливих корупційних схем і з урахуванням звернення ТСК з питань розслідування можливих порушень законодавства України при здійсненні публічних закупівель під час дії воєнного стану.
— В діючий антикорупційній програмі взагалі немає окремого розділу Міненерго та «Енергоатому». Чому енергетика не увійшла до антикорупційної матриці?
— Державні антикорстратегія та програма з її виконання містять стратегічні наскрізні напрями: державні закупівлі, корпоративне управління тощо. Вони однаково стосуються всіх держпідприємств, незалежно від галузі. Необов’язково в програмі окремо називати «Енергоатом» чи інші компанії — їхню діяльність охоплено загальними стратегічними блоками. Такі документи не можуть будуватися навколо окремих інституцій, зокрема через те, що вони можуть змінюватися, прикладом чого є остання структурна зміна уряду.
— Але ж ключові елементи антикорупційної програми Мінекономіки, яку до липня курувала діючий прем’єр (!) Юлія Свириденко, фактично провалені. Антикорупційних стандартів на держпідприємствах не впроваджено, незалежності уповноважених не забезпечено. У законі так і не з’явилися конкурсна процедура формування наглядових рад і критерії незалежності — всупереч вимогам програми, це залишили на розсуд Кабміну. Не підготовлено й аналітичного звіту про стратегічні та найбільш ризикові підприємства. Не створено й механізму дострокового розірвання контрактів керівників за грубі антикорупційні порушення, як і вимог щодо регулярної оцінки ризиків і забезпечення незалежності уповноважених.
Чи погоджуєтеся ви, що провал саме цих системних інструментів у сфері держпідприємств створив передумови для неконтрольованих корупційних ризиків і фактично знищив превентивну роль держави?
— Я не можу дати вам чітку відповідь, чому з 1135 (!) заходів антикорупційної програми частина не виконана. Щоб це пояснити, потрібно враховувати історію підготовки стратегії, програми з її виконання, етапи їхнього затвердження, зміни контексту та об’єктивні фактори, які впливали на можливість реалізації. Я говорю про умови війни, перерозподіл компетенції виконавців, обмеженість і недостатність фінансових, часових і людських ресурсів. Але я точно не збираюся захищати невиконання окремих заходів — послідовно підтримую їхню реалізацію. Якщо вас цікавить конкретний пункт, це питання, радше, до профільного міністерства і чинного на той момент міністра.
При цьому треба розуміти: опір системи антикорупційним програмам був, є і буде. Це факт. Якщо говорити про загальну оцінку антикорупційної політики, то я акцентував би на результатах п’ятого раунду Стамбульського плану дій: у липні роботу України оцінили у понад 90 балів зі 100 — дуже високий показник. І важливо пам’ятати: напрацювання нинішньої стратегії почалося ще до повномасштабного вторгнення. Проблеми з даними, інформаційні обмеження існували й раніше, але саме вторгнення суттєво вплинуло на можливості виконання багатьох заходів.
— Але ж ми прийшли до ключової проблеми: стратегія є, програма є, строки є, а виконання немає. І це стосується не лише Мінекономіки. Я, наприклад, вивчала заходи виконання програми СБУ. Заходу щодо передачі НАБУ функції доступу до телефонів фігурантів справ не виконано. Три роки СБУ пише про якесь «налагодження діалогу з НАБУ», тоді як НАБУ публічно заявляє про критичну необхідність цього інструменту для розслідувань топкорупції. Які реальні важелі має НАЗК, щоб забезпечити виконання антикорупційної програми?
— Тут варто розмежовувати, хто які функції виконує. НАЗК забезпечує моніторинг і координацію реалізації заходів, визначених державною антикорупційною програмою, але антикорупційна програма — це насамперед акт уряду, і саме він контролює виконання заходів. Але питання відповідальності за їх виконання чи невиконання, так само як і механізмів контролю, справді потребує окремого дослідження.
Якщо говорити про оцінку змісту конкретних заходів, треба бути об’єктивними: НАЗК не володіє фаховістю в усіх спеціалізованих сферах. Ці компетенції є в урядових органах та експертному середовищі. Саме тому ми запровадили ІТ-інструмент (мова про ІСМ ДАП. — І.В.), який дає можливість залучати відповідних спеціалістів. Плюс громадський контроль, який є однією з ключових складових цієї системи.
Однак питання відповідальності уповноважених органів за виконання або невиконання заходів і справді потребує окремого обговорення та врегулювання.
— Вікторе, от ви кажете: «Потрібно досліджувати, обговорювати, врегульовувати». Кому? Ви — голова інституції, другий рік бачите проблему, розумієте, що систему потрібно змінювати. Бо за ключовими речами виконання немає. Система не зацікавлена у змінах. Середня ланка закриває «90%» для звітів партнерам, а верхівка, яка реально формує правила гри, продовжує існувати сама по собі.
Що ви зробили, щоб це працювало? З ким розмовляли? Чому не виходили в публічність і не казали прямо: «Ось програма, ось обов’язки — і вони не виконуються»? Віцепрем’єр не виконує, СБУ не виконує, МВС не виконує. Це ж ваш інструмент. Публічність у наших умовах — ключовий важіль впливу. Чому ви мовчали? Бо записки й листи в комітети та уряд без публічності не працюють — їм байдуже, що ви пишете.
— Точно не «записки», а конкретні документи, передбачені законом. Це і Національна доповідь із чіткими висновками, де саме потрібні зміни. Це регулярні повідомлення всім ключовим органам влади — президенту, Верховній Раді, Кабміну. Це постійна комунікація з міністерствами й відомствами, залученими до виконання програми. У межах своїх повноважень НАЗК робить усе можливе, щоб заходи виконувалися й контроль був реальним, а всі учасники процесу — поінформовані.
— Одна річ — коли виконавець робить усе за процедурою, зовсім інша — коли займає лідерську позицію. Розумієте, про що я? Ви нібито все формально виконуєте, всіх інформуєте, але того публічного лідерського слова про те, що програма не виконується, не було. А у вас сильна команда, люди працюють на межі. Мене хвилює, що інституція починає працювати вхолосту, що це демотивує людей.
Василь Артюшенко, ZN.UA
— Не можна узагальнювати, що «нічого не виконується». Кожен захід треба оцінювати окремо, і я не можу розставити їх за важливістю. Щодо пункту, який стосується СБУ і НАБУ, — він уже є в дорожній карті ЄС, і чому його досі не виконано, коректніше питати саме у цих органів. І я гадаю, що партнери запитають. А щодо публічних заяв, то я не можу коментувати кожну, тим більше якщо вона робиться без перевірки. Як, наприклад, заява керівника САП про незахист НАЗК викривачів.
— Ви про ексвіцепрем’єра Олександра Кубракова й екскерівника Агентства відновлення Мустафу Наєма? Але ж ви її прокоментували.
— Так, це був публічний захід, де була потрібна швидка реакція на недостовірну інформацію. Ні пан Кубраков, ні пан Наєм не зверталися до НАЗК по захист своїх прав і гарантій викривача. Без такого звернення НАЗК не має юридичної можливості застосувати процедури державного захисту викривачів. Ба більше, в судовому розгляді справи ці особи не зазначені, як викривачі, а вказані лише свідками. Щодо «незаконного» звільнення, а НАЗК може захищати лише у зв’язку з незаконним звільненням, то Наєм, до прикладу, звільнився за власним бажанням. Тобто такі публічні заяви можна оцінювати як маніпуляцію, що широко розійшлася по медіа. Але скільки медіа дали новину про моє спростування? Згадайте ремарку на початку про чорне і біле та подумайте над цим запитанням.
Усе ж, повертаючись до попереднього запитання щодо державної антикорпрограми, важливо звертати увагу і на послідовну позицію з підтримання окремих законодавчих ініціатив. Так, НАЗК розробляє законодавчі акти, які підтримує широке коло стейкхолдерів. Наприклад, законопроєкт про недопустимість зловживання процесуальними правами — критично важливий для антикорупційних органів (мова про затягування справ адвокатами, що призводить до масового закриття справ. — І.В.), де ми маємо погодження багатьох міністерств і відомств і робимо все можливе, аби зрушити з місця, синхронізувати позиції. Проте є й інші потрібні речі — зміна юрисдикції частини адмінпротоколів НАЗК щодо топпосадовців до Вищого антикорупційного суду. Це також захід державної антикорупційної програми, але підтримки немає ні всередині країни, ні зовні.
— Тому що немає політичної волі?
— Давати оцінки на кшталт «є політична воля чи немає» — точно не моя роль як керівника органу, це вже площина журналістики. На жаль, ви постійно підводите це до неефективності програми й НАЗК. Але той рівень виконання, який буде на кінець року, — це результат роботи багатьох людей і партнерів. Оцінювати ефективність треба з урахуванням реальних умов: чи може захід бути виконаний під час війни, обмежених ресурсів, окупації територій. Опір системи справді був колосальний. Але, навіть незважаючи на нього, рівень виконання програми високий. Маленькими кроками — до великих цілей. Тут важливо подякувати кожному, хто доклав зусиль до реалізації цих заходів.
І ще. Ми, звісно, використовуємо й «європейський важіль», який допомагає просувати окремі критичні зміни.
— Чому запізнюєтеся з новою антикорупційною стратегією та програмою на 2026–2030 роки? Наскільки я пам’ятаю, документи мали бути готові ще в серпні, і ви отримали на це фінансування.
— Бо підготовка антикорупційної стратегії та програми — складний і комплексний процес. Ми залучили партнерів і експертів у 16 сферах, які аналізують великий масив даних і формують пропозиції. Ми справді планували завершити роботу раніше, але частину досліджень було відтерміновано через призупинення фінансування проєктів USAID. Тому отримуємо ці матеріали пізніше, ніж очікували. Але для нас ключове — не швидкість, а якість документів. Плануємо фіналізувати драфт до кінця року.
— Я знаю, що зараз над програмою працюють багато сильних експертів. Це буде наступальна програма НАЗК щодо міністерств?
— НАЗК нічого не диктує — ми працюємо лише з даними і висновками, які ґрунтуються на глибинних дослідженнях. Кожен підрозділ проходить публічні обговорення за участі експертів і громадськості. А коли документ внесуть (спочатку стратегію у парламент, а потім програму в уряд. — І.В), стане зрозумілим подальший рух. Але так, частина заходів будуть наступальними: вони ґрунтуються на глибоких дослідженнях, і державним органам доведеться їх виконувати.
— Чи є у вашому «наступальному списку» конкурс на генпрокурора, який випав із чинної програми? А конкурс на голову Державного бюро розслідувань і голову Нацполіції? Плюс повноваження САП самостійно вносити до Єдиного реєстру досудових розслідувань провадження щодо депутатів, щоб це не залежало від генпрокурора?
— Частина з цих речей уже є в дорожній карті ЄС, наприклад, реєстрація проваджень керівником САП щодо нардепів тощо. Рекомендації міжнародних організації є важливою основою для антикорстратегії та програми.
— А інші? Генпрокурор без конкурсу — ключова проблема для реформи всієї правоохоронної системи.
— Ви хочете почути мою особисту позицію?
— Я хочу знати, чи є ці норми в новій антикорупційній програмі. Якщо так, чи очікуєте спротиву? Якщо так, то як будете відстоювати? Чи будете залучати партнерів, щоб вони зашили ці вимоги в дорожню карту?
— Я можу скільки завгодно аргументувати свою позицію, але не хочу, щоб її використали для маніпуляцій. Усі норми, які потраплять у стратегію та програму, базуватимуться на дослідженнях, даних і результатах публічних обговорень, а не на попередніх політичних очікуваннях.
— Вікторе, я ніяк не можу вас розкусити.
— Ви можете і надалі питати про кожен пункт окремо, але зараз я можу сказати лише одне: ми підготуємо драфт — і ви все там побачите.
— Чому ви не хочете сказати цього зараз?
— Я не хочу впливати ні на експертів, ні на дані. Дочекаймося завершення аналізу та обговорень і тоді сформуємо фінальні пропозиції. Але коли драфт стратегії та програми буде готовий, я зроблю все, щоб він мав підтримку: працюватиму з парламентом, із керівництвом держави, міністерствами та партнерами. Я готовий відстоювати документ і добиватися його ухвалення.
Про антикорупційну експертизу, інститут антикорупційних уповноважених і викривачів
— Схема «шлагбаум» в «Енергоатомі» працювала на основі рішення уряду, яким було заборонено постачальникам звертатися до суду, якщо компанія не повертає грошей за надані послуги. Саме на цьому грали фігуранти плівок Міндіча: або 15% «відкату», або вам заплатять в останню чергу і не укладуть нового контракту. Цей акт Кабміну проходив антикорупційну експертизу НАЗК?
— Нормативна база, що дозволила виникнути механізму «шлагбаума» в «Енергоатомі», ґрунтувалася на рішенні Мінстратегпрому сформувати перелік підприємств-боржників. Саме включення «Енергоатому» до такого переліку дало можливість компанії фактично блокувати платежі контрагентам. Важливий момент: накази Мінстратегпрому про формування такого переліку підприємств не є нормативно-правовими актами, які проходять експертизу в НАЗК.
— Йдемо далі. Основні корупційні схеми закладаються на рівні законодавства, тому антикорупційна експертиза законопроєктів — одна з ключових функцій НАЗК. Точніше, мала би стати такою, але не стала. Чому?
— Також не погоджуюся з цією тезою. Ключова проблема така сама, як і з антикорупційною програмою: питання врахування рекомендацій НАЗК. Хоча на практиці, за результатами вже проведених антикорупційних експертиз, частка врахування наших рекомендацій становить понад 90%. І такий результат досягається саме злагодженою роботою з Кабміном, а не реальними вимогами законодавства, що може мати ризики у майбутньому.
— Однак не всі законопроєкти проходять вашу експертизу. Тут може бути політичний аспект — вибірковість.
— Ми справді не аналізуємо кожного документа у парламенті, але беремо до уваги заяви експертів, звернення громадян і громадських організацій, позицію державних органів. Якщо бачимо, що законопроєкт суспільно значущий, проводимо експертизу.
— Не нагадуватиму про токсичний законопроєкт №5655, де ваш, до речі, дуже публічний попередник Олександр Новіков у ключовий момент промовчав, що депутати не врахували всіх рекомендацій НАЗК. Краще наведу вже ваш приклад — так званий закон Ігоря Мазепи (№12089). Громадськість попереджала про неприпустимість його ухвалення, але ж НАЗК у своїх висновках проігнорувало головну проблему — обнулення претензій до дерибанників лісів і прибережних смуг та норму про депозит перед позовом. Чому?
— Варто зауважити, що не всі недоліки законопроєкту є корупційними ризиками. Методологія НАЗК визначає конкретні корупціогенні фактори, і саме їх Агентство може оцінювати як за власною ініціативою, так і за зверненням. Натомість переважна частина зауважень громадськості стосувалася політичних чи регуляторних рішень, які мають опрацьовуватися на етапах парламентських погоджень. Кожен законопроєкт обов’язково проходить експертизу антикорупційного комітету, тоді як ініціативна експертиза НАЗК є добровільною. Тому відсутність окремих позицій у висновках НАЗК не означає ігнорування проблем, а лише відображає межі повноважень Агентства у сфері антикорупційної експертизи.
Щодо зазначеного проєкту надані НАЗК рекомендації були враховані: уточнено порядок визначення ринкової вартості майна, закріплено прозорі процедури вирішення спорів, збільшено строк оскарження до десяти років, а також встановлено обмеження стосовно стратегічних земель і об’єктів. Законопроєкт уперше запроваджує відповідальність органів влади за незаконні рішення та був підтриманий бізнесом і державними органами як інструмент підвищення інвестиційної привабливості й захисту добросовісних набувачів.
— І тут НАЗК майже не використовує публічності як інструменту. Суспільство не бачить переліку ризикових законопроєктів, які суперечать вашим висновкам. Експерти кажуть, що реальний важіль може з’явитися тоді, коли вимогу ЄС та Ukraine Facility — обов’язковий висновок НАЗК перед другим читанням — буде закріплено як міжнародне зобов’язання. Ви «за»?
— Звісно. Одна з наших пропозицій уряду — законодавчо закріпити обов’язковість врахування розробником і парламентом висновків Агентства. Ба більше, після липневої ситуації я неодноразово наполягав на обов’язковості погоджувати із НАЗК законопроєкти, що стосуються антикорупційних інституцій. Це стане запобіжником від політичного чи іншого необґрунтованого втручання у роботу антикорупційних органів.
— Багато політично чутливих законопроєктів узагалі не доходять до НАЗК: вони з’являються «під голосування», проходять лише поверхневий моніторинг, і ви фізично не можете втрутитися. Фактично НАЗК безсиле щодо термінових чи токсичних ініціатив. Приклад — поправки про обрізання повноважень НАБУ і САП, заховані в закон про зниклих безвісти. Що з цим робити?
— Ми цих поправок, звичайно, не бачили, але це передусім регламентні процедури. І це питання до Верховної Ради. Зі свого боку можу сказати, що дійсно важливо звертати увагу на рекомендації GRECO, які передбачають обов’язковість публічних консультацій усіх законопроєктів, а також обмеження застосування скороченої процедури голосування.
Що стосується поправок-сюрпризів перед другим читанням, то навіть якби НАЗК порушувало ці питання публічно, це точно не про розв’язання проблеми. Чи треба вносити зміни до законів, щоб хтось не брав хабарів? Чи треба змінювати закон, щоб хтось не порушував правил дорожнього руху? Тут або дотримуються правил, або ні. А зміни законодавства мають ґрунтуватися на конкретних проблемах, а не бути реактивною відповіддю на окремі ситуації.
Василь Артюшенко, ZN.UA
— Повертаючись до «Енергоатому», а також до Мінекономіки й Міненергетики, у них дуже красиві сайти з антикорупційними інструментами, включно з антикорупційними уповноваженими. Але ж тільки дизайн сайтів тут не працює, правда?
— Давайте розділимо цю історію на дві частини. Про перевірку «Енергоатому» я вже сказав. Якщо ж говорити про інститут уповноважених загалом у країні, то це окрема тема і зовсім інший рівень реальності.
— Але якщо схема «шлагбаум» працювала, то укладалися договори, до яких антикорупційний уповноважений повинен мати право доступу. Добре пам’ятаю історію з уповноваженим Міноборони під час скандалу з «яйцями по 17 гривень», коли пан Резніков буквально витискав із міністерства і незручного уповноваженого, і аудиторів. Невже ваші уповноважені «Енергоатому», Мінекономіки або Міненерго не подавали жодних сигналів?
— Наші? Вони не наші. Як їх можна назвати нашими, якщо вони працюють у своїх державних органах і компаніях, призначаються їхніми керівниками, отримують зарплату цього органу? Це не «наші» уповноважені. Це державний інститут, а НАЗК лише надає методичну та організаційну допомогу.
— Тобто це слабкий інститут, який ви не можете захистити?
— У країні близько 15 тисяч антикорупційних уповноважених. Є визначені підходи щодо їхнього статусу, гарантій від незаконного звільнення, і про такі випадки мають повідомляти в НАЗК.
Коли я прийшов на цю посаду, то вже знав, наскільки важливою була рекомендація міжнародного аудиту про розподіл функцій і виокремлення антикорупційного уповноваженого всередині самого НАЗК. Тому, коли спілкуюся з іншими уповноваженими, які приходять на наші заходи, завжди кажу: «Якщо ви думаєте, що вам тяжко, то уявіть — у НАЗК теж працює людина, яка виконує ті ж функції серед 400 людей, що формують загальнодержавну політику в цих питаннях».
Щодо перевірки контрагентів «Енергоатому». Так, уповноважений міг би виконувати ці функції. Але такі перевірки не впливали на виявлення корупційної складової під час закупівель товарів за завищеними цінами, а звелися до формальності при дослідженні цього процесу. Разом з тим за результатами перевірки ми з’ясували, що до 2023 року статус уповноваженого не відповідав вимогам закону, було призначено особу, яка за суміщенням обіймала іншу посаду, а не обіймала окрему.
— Якби інститут працював, то керівники компаній-постачальників повідомили б уповноважених про те, що з них вимагають «відкати». Але вони цього не зробили. Отже, це все фікція.
— Ось пункт рекомендацій НАЗК з акта перевірки «Енергоатому»: «Забезпечити призначення уповноваженої особи на окрему посаду на постійній основі відповідно до антикорупційного законодавства». Закон визначає гарантії незалежності уповноваженого, до прикладу, звільнення такої особи за ініціативою керівника можливе лише за погодження НАЗК. Однак цього не було реалізовано, що створювало підстави незаконного впливу на посадовця. Також за результатами перевірки виявлено, що правління товариства не здійснювало належного контролю над діяльністю уповноваженого. Результати невиконання цих рекомендацій побачили всі.
— Тобто система з’їла інститут антикорупційних уповноважених?
— У цьому інституті справді є проблеми, які потребують удосконалення: гарантії захисту, рівень зарплат, формалізація функцій та інші. Щоб інституція отримала свій подальший розвиток — від формального призначення і виконання обов’язків уповноваженими, ми маємо допомогти їм стати спеціалізованими антикорупційними офіцерами, спроможними мінімізувати корупційні ризики у конкретному органі та сфері діяльності. Зараз їхня діяльність і звітування здебільшого формальні, хоча є приклади і позитивних практик, так званого виходу за рамки. Ми працюємо над методологією й посиленням ролі уповноважених, але це точно не питання, яке можна вирішити однією поправкою.
Важливий практичний крок — експеримент із Державною податковою службою. Кабмін підтримав нашу ініціативу: в ДПС буде створено єдиний уповноважений підрозділ з питань запобігання та виявлення корупції. До складу окремого антикорупційного підрозділу входитимуть антикорупційні уповноважені терпідрозділів, що будуть підзвітні лише голові ДПС. Це знижує ризики впливу місцевого керівництва на діяльність підрозділу, а захищеність від зовнішнього тиску сприяє об’єктивному проведенню перевірок і розслідувань.
Ми активно з ними працюємо й очікуємо результатів. Якщо модель спрацює, пропонуватимемо поширити її на всі органи влади, щоб нарешті зняти проблеми формального статусу, вразливості до керівництва та залежності від «доброї волі» конкретного начальника.
— Як думаєте, чому в операції «Мідас» немає викривачів? Наскільки я знаю, це була чисто оперативна робота НАБУ. Люди бояться співпрацювати з антикорупційними інституціями?
— Я не можу ні підтвердити, ні спростувати щодо операції «Мідас». Але якщо говорити про інститут викривання загалом, то у нас є законодавче регулювання і водночас прогалини, які треба усунути. Зокрема, різні визначення терміна «викривач» у Кримінальному процесуальному кодексі та Законі «Про запобігання корупції», і це треба привести до стандартів ЄС.
Національне агентство з питань запобігання корупції подало законопроєкт щодо врегулювання порядку виплати винагороди викривачам, щоб працював системний механізм, а не разові рішення. Є й успішні кейси: дві виплати винагород, де НАЗК забезпечило пошук коштів і проведення процедури, а також судові рішення на користь викривачів. Інститут розвивається, і ми бачимо зростання кількості людей, готових повідомляти про корупцію.
— Один відсоток статусів викривача з понад двох тисяч повідомлень — це зростання?
— Далеко не кожен дзвінок і не кожне повідомлення тягнуть на статус викривача, можуть бути повідомлення від заявників, це різні категорії. Багато з них не мають нічого спільного з корупцією: це трудові конфлікти, внутрішні суперечки колективів. Тому такий відсоток — нормальний для нашої практики й ментальності.
— Готувався закон, який мав забезпечити більш сталі й реальні гарантії захисту викривачів.
— Тут важливо розділити поняття. НАЗК відповідає лише за юридичні гарантії викривачів у частині впливу на їхню роботу чи навчання. А фізичний захист, захист учасників кримінальних проваджень — це вже інші органи. Винагорода викривачів також наша функція, і ми зацікавлені, щоб механізм працював. Але стимулом має бути не лише винагорода, а й світогляд: людина повідомляє, бо це суперечить її нормам, а не тільки тому, що може отримати гроші.
Повідомляти можна і відкрито, і анонімно — це теж спосіб захисту.
— Але, за даними Тіньового звіту, до вашого Порталу підключено лише 10% інституцій. І водночас на сайтах багатьох організацій дуже слабкий захист.
— Однак у ці 10% входять усі ключові органи державного сектору: міністерства, центральні органи виконавчої влади, обласні та районні держадміністрації, тобто той рівень, де ризики найбільші. Решта — це організації, які перебувають у відданні міністерств чи інших центральних органів, уже підключених до Порталу, і, відповідно, про корупцію в таких організаціях можна повідомити одразу до вищестоящого органу, якому, я наголошу, заборонено спускати таке повідомлення до органу, про який ідеться в повідомленні.
Загалом підключення зараз відбувається фактично вручну, і кожна установа потребує окремої інтеграції. Ми вже працюємо над оновленням Порталу, щоб зробити цей процес автоматизованим. Це і питання ресурсів, і питання технічної реалізації. Але рух є.
Від редакції: про проблеми декларування, моніторингу способу життя посадовців, фінансування партій, впровадження інституту лобізму, а також про аудит НАЗК, де позиції Агентства та громадськості розійшлися щодо застосованих критеріїв, — читайте у другій частині інтерв’ю.
